[강문희 칼럼/메가시티 특집⑤] 메가시티, 지방은요? ... 중앙과 지방정부의 역할

  국토의 균형발전을 위한 중앙정부와 지방정부의 역할은 매우 중요하다. 서울 메가시티론이 등장하자마자 터져 나온 지방인들의 불만은 바로 상대적 박탈감 때문이었고, 이를 해결해달라는 중앙과 지방정부에 대한 아우성이었다. 그런데 이들은 아무런 답이 없다. 정치권도 <균형발전> <상생발전>이라는 구호만 함께 떠들어댈 뿐, 묘책을 마련하기 위한 고민과 노력은 전혀 보이지 않는다. 이유는 바로 모두가 균등으로 균형을 이룰 수 있다는 망상에 빠져있기 때문이다. 중앙과 지방 그리고 지방과 지방의 안정적인 대칭 균형을 통해 균형발전이 일어날 수 있다고 믿는 것이다. 그러나 현실에서 그런 일은 불가능하다. 오히려 현실의 미학은 비대칭 균형에서 나타난다.

 그런데 이런 망상을 확인이라도 해주겠다는 듯, 문재인 전 대통령이 깜짝 발언을 했다. 보도에 따르면, 그는 지난달 28일 ‘국가균형발전 선언 20주년 행사’에 보낸 영상 축사에서 다음과 같이 말했다. 서울 메가시티 정책은 “수도권 집중을 강화하는 몰상식한 정책”이자 “대단히 어리석고 위험한 발상”이다. 이어서 그는 “노무현 정부에서 추진된 균형발전 정책의 토대 위에 다음 정부들이 이어달리기 하며 지속해서 추진되길 바랐지만 오히려 거꾸로 갔고, 균형발전과 자치분권의 가치가 다시 퇴행하고 있다”고 주장했다. 그는 또 이런 말도 했다. “지방으로 내려가야 할 돈이 크게 줄어들어 지방을 더 피폐시키고 지방 소멸을 가속화하고 있다.”음. 과연 그럴까? 필자는 동의할 수 없다. 그의 말처럼 “대단히 어리석고 위험한 발상”이기 때문이다.

 그렇다면 방법은 무엇일까? 성질 급하고 목마른 필자가 우물을 파기로 했다. 급한 대로 결론부터 말하면, 중앙과 지방정부는 제발 망상에서 벗어나 일을 똑바로 하라는 것이다.

<균형발전>, 신화와 속세의 이야기

 훈수는 당연히 역대 정권이 그동안 저질러 온 실책에 대한 따끔한 질책으로부터 시작해야 할 일이다. 그러나 급속한 산업화를 위해 지역별 성장거점 전략을 추진했던 박정희 행정부와 그 이후 들쑥날쑥했던 역대 행정부에 대한 평가는 일단 건너뛰기로 하자. 얘기가 많이 길어지기 때문이다. <균형발전>이라는 신화를 만들어 낸 노무현 행정부로부터 이야기를 시작한다. 왜냐하면 균형발전이라는 정치적 논리가 오히려 수도권과 지방의 분열을 가져왔고 여전히 분열은 계속되고 있기 때문이다. 이 또한 긴 이야기지만, 가급적 짧게 신화와 속세의 이야기로 간추려 본다. 문재인이 거듭 확인해주고 있는 망상과 현실의 이야기이도 하다.

 2003년 노무현 행정부는 출범과 함께 균형발전이라는 국정과제를 호기롭게 내세웠다. 대선공약이기도 했고 아슬아슬했던 간발의 승부 차이를 절대적 지지로 바꿀 수 있는 최고의 화두였다. 추진방법은 재정지원과 공공기관 이전으로 압축된다. 돈을 주면 지방에게 힘이 생길 것이고, 공공기관을 이전하면 인구 증가와 함께 지역경제가 살아날 것이라는 단순한 발상이었지만 그래도 지방 사람들은 신화를 믿었고 환호했다. 

 우선 균형발전을 위해 중앙이 돈을 주겠다는데 누가 마다하겠는가. 그러나 소문난 잔치에 먹을 것 없다는 옛말처럼 지원은 초라했다. 법의 근거도 없이 대통령령에 의해서 급하게 확보한 2004년도 예산은 대략 4조 원 정도였다. 국가 총예산의 약 2%에 불과했다. 모든 부처를 탈탈 털어서 균형발전특별회계로 긁어모은 돈이었다. 균형발전과 관련된 모든 사업예산을 특별회계로 넘기라는 취임 직후 서슬 퍼런 대통령님의 각별한 지시와 압박에도 불구하고 각 부처는 꿈쩍도 하지 않았다. 각자 자기들이 추진해 왔던 고유 사업들이 균형발전과 연결되며, 자기들이 훨씬 더 잘할 수 있다고 버틴 것이다. 조직과 예산을 지키기 위한 관료들의 투쟁정신이었으며 항거였다. 서로 눈치를 보며 마지못해 푼돈만 내놓았다. 아무튼 2005년 특별법 제정 이후 지금에 이르기까지 2% 수준은 큰 변동 없이 쭉 유지된다.  

 <바다이야기>는 레저세(마권세) 수입을 통해 지방의 살림살이를 키워주자는 어느 누군가의 아이디어로 도입되었지만, 불과 2년 만에 전국적인 도박열풍과 부정부패가 드러난 뒤 2005년 대통령의 탄식과 사과 한마디로 사라진다. 어쩌면 <바다이야기>는 균형발전특별회계의 규모가 너무나 초라했기에 지방에게 배를 채울 수 있는 편법의 선심을 베푼 것일 수도 있다. 그러나 내막은 알 수 없다. 시간이 지나 모두 기억이 나지 않는다고 할지도 모른다.

 과연 이 돈은 균형발전에 도움이 되었을까? 천만에. <언 발에 오줌 싸기>였고 <밑 빠진 독에 물 붓기>였다. 지방의 입장에서는 턱없이 미미한 돈이었고, 지방은 지역 인심을 잃지 않기 위해 각종 분야에 선심 쓰듯 골고루 뿌려주는 균등배분의 관행만 키워왔다. 중앙은 부처별로 사업평가라는 명목으로 지방을 통제했고, 중앙과 지방의 관계는 갑을관계로 더욱 굳어가기만 했다. 균형발전특별회계는 지방을 배려하고 있다는 중앙의 생색내기용 구색에 불과했다. 재정지원은 결국 지역 간 불균형 해소와 균형발전이라는 특별법의 목적을 달성하지 못했다. 자치분권도 요원한 이야기로 남아있다.

 공공기관의 지방 이전은 또 하나의 신화로 추앙되고 있다. 충청의 표심을 잡기 위해 깜짝 공약으로 제시된 중앙부처의 세종시 이전은 우여곡절 끝에 이명박 행정부에 들어서서야 세종행정중심복합도시라는 이름으로 실현된다. 막대한 이전비용과 이전효과에 대한 진지한 논의가 제기되긴 했지만, 균형이라는 정치논리를 이기지 못했다. 세종특별자치시로 이름이 바뀐 세종에 집결한 관료들은 <칼 퇴근>과 <No 회식>을 새로운 직장문화로 정착시켰고, 교통도 불편한 서울과 세종을 오르내리며 길 위의 삶을 살아가는 일개 직업인으로 지쳐갔다. 일부는 조상의 음덕이란 칭송을 받으며 주말부부로 지내고 있다. 지금까지 8조 5천억 원이 소요되었고, 2022년 말 다시 또 8조 6천억 원을 증액하여 총 17조 천억 원이 소요될 예정이다. 국회세종의사당 건립이 추가되었기 때문이다.

 그런데 여전히 정부는 서울과 과천 및 대전 등에 다수의 기관들을 남겨두고 있다. 이들 기관은 이미 오래전에 확보한 공간에 안착했기 때문이라고 생각되기도 하지만, 중앙부처가 서로 근거리에서 협의할 수 있어야 정부효율성이 높아질 것이라는 점에서 쉽게 이해되지 않는 부분이다. 아무튼 국민들은 아직까지 전국 방방곡곡에 소재한 관계기관을 찾아다니느라 정신이 없다. 나머지 중앙부처를 옮기기 위해서는 또 수 십 조원의 돈이 필요할 것이다.

 균형발전특별법의 규정에 따라 2005년 1차 공공기관이전계획이 수립된 이후 2019년에 이르기까지 진행된 153개 공공기관 이전은 춘추전국시대를 방불케 할 만큼 치열했던 권역별 유치경쟁 과정이었다. 정작 지역주민들은 해당 기관이 왜 자신의 지역에 들어와야 하는지 그리고 뭐가 좋아질 것인지를 의아해했지만, 단체장과 지역정치인들은 기관이 오면 인구도 늘어나고 지역경제도 살아나 훨씬 더 좋은 세상이 올 것이라고 설득했다. 기관의 성격과 명칭은 별로 중요하지 않았다. 약장수나 기획부동산업자의 설명처럼 들리기도 했지만, 지방인들은 환호했다.

 이전대상으로 지목된 공공기관은 대부분 불만을 토로했다. 지방이전에 따른 인재유출과 잦은 출장으로 인한 업무효율성과 경쟁력 저하를 내세웠지만 내심으로는 지방으로 가고 싶지 않았던 것이다. 일부는 노조를 통해 강하게 반발하기도 했다. 아무튼 법에 따라 정해진 대로 무려 10조 5천억 원의 사업비를 통해 이들은 차례로 지방으로 내려갔고 사업비의 80% 이상은 모두 청사 신축에 소요된다.

 결과는 신통치 않았다. 공공기관의 입주와 이들의 주거를 위한 신도시 건설을 통해 지역경제가 살아날 것을 기대했지만, 오히려 구도심의 쇠퇴를 가져왔고 신도시는 주택의 과잉공급과 정주여건 부족으로 상권이 침체되는 악순환의 딜레마에 빠졌다. 기관과 관련된 지식기반산업의 증가도 크게 발생하지 않았다. 2021년도 한국개발연구원의 분석은 혁신도시 10곳 중 8곳이 계획인구 목표 달성에 실패했다고 밝히고 있다. 오히려 수도권으로의 인구 순유출이 늘어났다. 전국적으로도 인구 분산 효과가 크게 나타나지 않았다. 혁신도시 주변 지역의 쇠퇴가 가속화되는 현상도 나타났다. 2023년도 한국조세재정연구원의 연구는 공공기관 지방이전 효과에 대한 주민들의 인식이 일부 대도시를 제외한 모든 지역에서 부정적이라는 점을 밝히고 있기도 하다. 이제 이들 도시들은 구도심의 활성화와 주변 지역의 쇠락 그리고 상실에 빠진 민심을 살려내야 하는 새로운 고민에 빠져있다. 

 공공기관의 지방이전을 지방의 성장과 연결시키기 위해 기관의 신규 임용기준에 권역별 대학졸업자에게 특혜를 주도록 한 채용방식도 문제를 일으켰다. 지방인재를 양성하겠다는 취지였는데, 오히려 젊은 취업희망자들에게는 자유로운 취업선택의 기회가 제한되는 억울한 상황이 나타난 것이다. 예컨대 부산 지역 대학의 졸업자는 광주․전남지역의 공공기관 입사에서 매우 불리했고, 반대로 광주․전남지역 대학 졸업자는 부산 소재 공공기관 입사에 불리했다. 도대체 왜? 어떻게 해서든 공공기관의 지방이전을 지방의 성장으로 이끌고 싶었던 중앙정부 누군가의 억지스러운 고육지책이 빚어낸 참극이었다. 이러한 가운데 지역의 배타적 경계는 더욱 굳어졌으며 기관의 방만한 운영과 부패는 심해지기만 했다. 

 결국 재정지원과 공공기관의 지방이전으로 균형을 이룰 수 있을 것이라는 신화의 기적은  일어나지 않았다. 균등 배분으로 균형을 이룰 수 있을 것이라는 환상이었을 뿐이다. 그런데 이 환상은 여전히 계속되고 있다. 올해부터 본격적으로 시작될 수도권 360개 공공기관에 대한 2차 지방이전을 둘러싸고 이미 오래전부터 전국적인 유치경쟁은 치열하게 나타났다. 심지어 윤석열 행정부는 공약대로 공공기관의 신속한 지방이전을 국정과제의 하나로 지정했을 정도다. 지방의 민심을 계속 확보하고 국정지지율을 높이기 위해서는 반드시 추진해야할 사업이라고 누군가가 강력하게 조언했을 것이다. 정말 아슬아슬했던 승부였고, 어차피 5년짜리 정권에 불과하지 않은가? 총선 이후로 미루었다가 이를 다시 올해 11월 이후로 미루긴 했지만 광풍은 계속될 것 같다. 

 수도권 공공기관의 2차 지방이전은 또 다른 우려를 낳게 한다. 이들이 향후 지방으로 가고 나면, 수도권의 빈자리는 어떻게 될까? 부지의 활용을 둘러싼 갈등과 은밀한 거래의 장면이 불 보듯 예상된다. 그리고 또 새로운 사람들이 몰려와 살기 시작할 것이다. 허탈한 신화와 속세의 이야기는 여기서 끝내기로 하자. 

중앙과 지방정부의 역할은? 정치를 벗어나 열심히 일하라

 중앙정부와 지방정부는 어떤 역할을 해야 할까? 필자는 두 가지로 답을 제시한다. 하나는 정부 운영의 탈정치화며, 다른 하나는 국가발전을 위한 전략적 실천 기획의 역할이다. 정치를 벗어나 열심히 일하라는 것이다. 

 첫째, 탈정치화와 관련하여 중앙정부는 균등한 배분으로 균형발전을 이룰 수 있다는 환상과 정치적 이상주의의 패러다임에서 벗어나야 한다. 이를 벗어나지 못한다면 중앙정부는 계속 정치권과 지역의 집요한 균등분할 요구로부터 자유로울 수 없기 때문이다. 균등분할은 갈등을 없애는 미봉책일 수는 있다. 그러나 균등분할은 나라 전체의 동력을 분산시키고 지역의 폐쇄성만을 강화시켜 급기야는 국제적 경쟁력을 상실하게 만든다. 균등분할을 원하는 지역 간 갈등은 결코 사라지지 않기 때문이다. 지방정부 역시 균등분할만을 집요하게 요구하는 정치적 악습을 털어내야 한다. 균등의 논리로 받은 혜택은 낭비로 소진되기 때문이다. 

 정부운영의 정치화는 지난 20여 년간 정권교체에도 불구하고 중앙과 지방 모두를 지배해 왔던 관행이었다는 점에서 이를 한 순간에 타파하기는 쉽지 않은 일일 것이다. 그래서 큰 용기와 결단이 필요하다. 그러나 용기와 결단은 너무나 당연한 정부의 책무이자 존재의 이유다. 분배의 달콤한 유혹을 이기지 못한 정부는 결국 국가를 망치고야 말았기 때문이다. 지방의 쇠락도 마찬가지다. 여전히 정치권의 한 진영에서는 철지난 기본수요성장이론을 떠들고 있다. 벌써 반세기도 전에 용도 폐기된 이론으로 국민들을 현혹하고 있는 것이다. 단군 이래 최대의 대국민 사기극이다. 정부와 정치권이 정신을 차리지 못하면, 결국 국민이 심판할 수밖에 없다.

 균형발전을 위한 전략적 기획의 실천 노력은 중앙과 지방정부가 함께 해야 할 두 번째 과제다. 노무현 행정부 이후 제시되어 온 광역발전계획은 약간의 수정을 거쳐 오긴 했지만, 여전히 큰 틀에서 청사진 수준의 계획에 불과하다. 청사진은 보기에 좋은 떡일 뿐이다. 전국을 권역별로 구분하여 각자 특성에 맞는 산업을 집중적으로 육성하여 국가 전체의 경쟁력을 조화롭게 강화시키겠다는 꿈같은 이야기다. 과연 이 꿈은 이루어져 왔을까? 그리고 미래에도 실현할 수 있을까? 필자는 부정적이다. 지난 20여 년간 반복해 왔던 방식이 성공할 리 없기 때문이다. 일을 할 때 잘 안되면 고집부리지 말고 과감하게 일하는 방식을 바꾸어야 한다. 

 청사진 수준의 국가균형발전계획은 다른 나라들도 이미 많이 가지고 있다. 이들이 실제 목표를 위해 어떤 구체적인 노력들을 해왔는지 연구하고 비교할 필요가 있다. 지금처럼 미미한 재정지원이나 기계적인 공공기관 지방이전으로 실현될 수 있는 일이 결코 아니다. 청사진이 다만 미래에 대한 막연한 상상에만 머무른다면 몽상이다. 지방의 경제가 살아날 수 있기 위한 지식기반산업의 조성과 획기적인 지원정책이 필요하다. 

 그러나 지방이 각자 둘러대고 있는 성장전략의 유혹에 빠지면 안 된다. 냉정하게 물어보고 평가해야 한다. 해당 공공기관이 왜 필요한지, 공항이 왜 필요한지, 항만이 왜 필요한지, 산업공단이 왜 필요한지, 국제대회가 왜 필요한지, 지역대학과 연구기관이 왜 필요한지 등 꼼꼼하게 물어보고 비용과 효과에 대한 엄밀한 분석을 해야 한다. 선거 즈음 슬며시 법에 규정된 예비타당성분석 절차를 면제해 주며 지역 민심이나 얻으려는 정치적 꼼수는 더 이상 반복되어서는 안 된다. 지방의 신실한 성장전략과 중앙의 지원이 연동될 수 있는 진정성 있는 협력이 필요하다. 협력의 과정에서 정치적 이해관계는 철저히 배제되어야 한다. 여기서도 국민들의 올바른 심판은 매우 중요하다.

 한때 우리나라 중앙과 지방의 관료들은 이런 일들을 참 잘했다. 그런데 어느 틈에 관료들의 삶은 몸값을 높이고 단체장이나 특정 정당의 정치인으로 변신하여 생계를 더 유지하려는 경력관리의 삶으로 변질된 듯하다. 실제 그런 사례들이 너무나도 많았기에 누군들 꿈꾸지 않으리. 그래서 진영에 관계없이 정치권과의 거래와 타협은 슬기로운 공무원 생활의 준칙이 되고 있는 듯도 하다. 열심히 공부해야 할 대학교수도 그렇고, 로또 인생을 꿈꾸는 시민단체의 활동가들도 마찬가지이긴 하다. 그러나 국민들 눈높이에 그리 좋아보이지는 않는다.

균형발전은 비대칭 균형의 동작이자 미학이다 

 균형발전이란 정지된 상태가 아니라 환경변화에 민첩하게 대응하며 선택과 집중을 통해 움직여가는 전략적이고 동적인 과정이다. 세상이 빠르게 변하고 있는데 계속 같은 자세만을 취하고 있는 건 미련한 짓이다. 균형발전은 끊임없이 힘의 밸런스를 조정하며 최고의 성장 동력을 키워가는 비대칭 균형의 미학이며 진보의 동작 과정이다. 지방도 이제 균형을 잡기 위한 동작에 동참해야 한다. 지방의 메가시티는 그런 움직임 속에 나타날 수 있다. 더 이상 나만 살겠다고 징징대지 말라. 중앙과 지방정부는 바로 그런 역할을 함께 해야 한다.

강문희 한국방송통신대학교 행정학과 교수(전 한국정책과학학회 회장)